2026年11月4日，市场监管总局发布的《市场监督管理行政处罚裁量规定》（以下简称“新规”），将于2027年1月1日起施行。这一新规并非是对《行政处罚法》的简单重复，而是试图在规章层面为市场监管裁量权提供一套可操作的“标尺”，直接回应近年来“小过重罚”“类案不同罚”等执法争议。

一、新规的变化：从“原则宣示”走向“可操作规则”

此前的裁量规则主要停留在规范性文件（《指导意见》）层面，效力偏低、规定偏原则，基层执法中“不敢减轻”“不会减轻”与“随意裁量”并存。新规以部门规章形式将规则升格，制度刚性明显增强。具体而言，新规在以下几个层面作出了有实质意义的推进：

1. 五阶裁量：把“从轻”与“减轻”的模糊地带切开

新规将裁量划分为不予处罚、减轻、从轻、一般、从重五个阶次，并首次在规章层面将“从轻”与“减轻”分别设定适用情形，划清边界。

减轻：突破法定最低限度（少于法定种类或低于法定幅度下限），适用于受胁迫、主动消除危害后果、重大立功等情形（第十四条）。

从轻：在法定幅度之内选择较轻结果。罚款数额落在“最低限到最高限”区间的较低30%（含本数）以内（第十一条第三项）。

若要从轻进一步调整为减轻，须经本部门负责人集体讨论决定（第十四条第二款），防止减轻被随意滥用，也替基层执法人员分担“不敢用”的决策压力。

这一设计的实践指向很明确：它承认了实践中确实存在“依法从轻仍显过重”的案件，但不再允许执法人员凭个人感觉“跳档”，而是给出了有条件的、经过程序控制的减轻通道。

2. “首违不罚”的统一认定：三要件缺一不可，且“可以”而非“应当”

新规在第二十三条统一了“初次违法”的认定标准：两年内第一次实施同一性质违法行为；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追溯期为五年。认定方式上，要求结合国家企业信用信息公示系统和执法办案系统查询结果，未发现同类记录方可认定为初次。

同时，市场监管总局法规司负责人特别强调：“首违不罚”不是免罚金牌，必须同时满足“初次违法、危害后果轻微、及时改正”三项要件，任一缺失即不能适用不予处罚。需要注意的是，新规沿用了《行政处罚法》第三十三条的表述——“可以不予行政处罚”，而非“应当”。这意味着即使三要件齐备，是否免罚仍在执法机关的裁量空间之内，只是该裁量必须受到新规标准和程序的约束。

3. 综合裁量与“一把尺子”：针对的是“机械执法”与“类案不同罚”

新规第十九条要求，当事人同时具有从轻、减轻与从重情节时，不能只看某单一情节下结论，而要评估各情形在违法行为中的影响权重，影响相当的可以“同向叠加、逆向抵减”，影响悬殊的以主要因素为主、兼顾其他。这直接针对的是实践中“找到一个情节就机械套用”的执法惯性。

在基准体系上，新规构建了国家、省、市三级裁量基准框架，并要求处罚决定书载明裁量基准的适用情况，基准本身建立动态调整机制。其意图是通过标准化和透明化压缩“同案不同罚”的空间。

二、回到闽侯芹菜案：当时的问题出在哪里？

闽侯芹菜案的事实结构是：非职业菜贩、首次销售、获利极微（14元）、案涉货值很小（136.5元）、无主观恶意、案发后配合调查，但因芹菜农残超标，市场监管部门依据食品安全领域“四个最严”的法定最低起罚点作出了5万元罚款；当事人未缴后又加处罚款，累计至10万元，最终法院以“过罚相当”原则裁定不予强制执行。

这个案件暴露的是两个层面的错位：

第一，法定幅度与个案正义之间的结构性张力。 食品安全领域法律设定了较高的最低罚款起点，其规范意图是“最严监管”。但当违法行为的主体是偶发的、非职业的、获利极微的小微主体时，即使适用法定最低点，结果仍可能与公众的过罚相当直觉发生剧烈冲突。当时的执法逻辑并非“违法”，而是在法定幅度内没有裁量余地——“这已经是按最低起罚点进行罚款”。这正是“小过重罚”争议的根源：问题不完全在执法者的态度，而在法定罚则的刚性结构。

第二，“首违不罚”在彼时缺乏可操作的统一规则。当事人系首次违法、获利14元、案发后配合调查，从朴素的正义感看，符合“首违不罚”的精神。但《行政处罚法》第三十三条的“可以”表述，在缺乏统一认定标准的情况下，基层执法机关往往倾向于不适用——尤其在食品安全领域，担心被追责“放纵违法”。新规统一“初次违法”的认定口径，正是试图降低这种不确定性。

三、新规能在多大程度上防止“芹菜案”重演？

如果新规在当时已经生效，闽侯案中的执法机关至少面临更清晰的规则约束：

1.“初次违法”有了统一的查询和认定程序，不能再以“不好认定”为由轻易回避；

2.“从轻仍过重”的情形，可以经由集体讨论程序转入减轻处罚，而不必在“最低5万”和“减轻”之间无路可走；

3.处罚决定书需要载明裁量的依据和裁量基准的适用情况，“机械套用最低点”本身也将受到裁量说理义务的审视。

这意味着新规为基层执法人员提供了制度化的“出口”：当法定最低罚则明显与个案情节不匹配时，不再只有“硬着头皮罚”或“法外开恩”两种选择，而是有一条经过程序控制的减轻通道。

仍然受限的部分：法定罚则本身没有被触动。

新规是裁量规则，不是罚则修订。它不能改变食品安全法等领域法定最低罚款数额本身。如果法律对某类违法行为设定的最低罚款起点过高，新规只能通过“减轻处罚”在个案中向下突破，而无法系统性地降低该类违法的法定处罚下限。因此：

1.对于符合减轻条件的案件，新规提供了更可操作的路径；

2.对于不完全符合法定减轻情形、但从过罚相当角度看仍然过重的案件，新规的“从轻仍过重→集体讨论减轻”通道提供了可能，但门槛仍在——需要经过集体讨论，且须有从轻情节作为前提；

3.“首违不罚”三要件中，“危害后果轻微”的认定在食品安全案件中仍可能成为争点：农残超标是否一律意味着“危害后果不轻微”？新规第二十一条列举了危害程度、范围、是否易于消除等因素，但食品安全领域的适用弹性仍然较大。

更根本的问题在于：“小过重罚”的终极解决，不能只靠裁量规则，还需要罚则本身的差异化设计——例如在立法层面对小微主体、非职业经营者、无主观恶意的首次轻微违法设置更低的处罚起点或专门的减免条款。

新规做的是在现有罚则框架内，把裁量的空间用好、管住；它显著降低了“机械执法”的制度诱因，但没有、也不可能替代立法层面的罚则优化。

来源：基层市监沙龙