泰和律师事务所  陈杰  杨露

　　食品安全问题屡见不鲜，根源往往是监管者与生产经营者之间的信息落差，监管者多数情况下只能在发生重大隐患或重大事故之后介入，而“吹哨人”就是架在监管者与生产经营者之间的桥梁。“吹哨人”制度有利于促进全社会参与食品安全监管的积极性，提高监管效能，降低监管成本。为了鼓励和保护“吹哨人”，既要加强对“吹哨人”的奖励制度建设，也要加强对“吹哨人”人身、财产、就业等全方面保护制度的建设。

“吹哨人”制度的价值体现

　　有利于拓宽监管主体、提高监管效能、降低监管成本。我国食品安全问题品类多、案情复杂，仅仅依靠政府监管部门难以根治。“吹哨人”作为最熟悉生产经营者内幕信息的人，较之政府监管者能够获得更为对称的、充分的、准确的信息，其作为主体参与食品安全监管有利于促进监管主体的多元化，增强社会共治的创造力，提升政府监管部门的行政效率。

　　有利于生产经营者内部监管体系的完善、提高企业的诚信经营意识、树立良好的企业形象。“吹哨人”制度实质上是一种内部监管，作为食品安全监管社会共治链条上的一环，与政府监管部门的外部监管以及社会监管互相补充，三者组成完善的食品安全监管体系，实现对食品安全问题的全方位监控。作为生产经营者的企业，迫于内部监管的压力，往往更能够勤勉克己、诚信经营，以高质量的产品赢得市场和消费者的信任及青睐，树立良好的企业形象。

　　维护食品安全、消费者安全以及健康的市场经济秩序。“吹哨人”制度在食品安全监管领域的运用能够很大程度上保障食品安全，因其迅速、直接，防患于未然，保护消费者的权益。在食品生产经营全行业推行“吹哨人”制度，能够督促每个市场活动的参与者纠正“潜规则”“违法行为”等不正之风，从而营造健康的市场竞争环境和市场经济秩序。

“吹哨人”制度在我国的发展

　　2015修订的食品安全法首次以成文法的形式明确了“吹哨人”制度在我国的适用，该法第115条规定“对查证属实的举报，给予举报人奖励。有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或其他方式对举报人进行打击报复”；第133条第2款规定“违反本法规定，对举报人以解除、变更劳动合同或者其他方式打击报复的，应当依照有关法律的规定承担责任”。

　　此后，我国一些部门和地方也相继出台了《食品药品违法行为举报奖励办法》《食品安全有奖举报办法》等类似的行政文件，“吹哨人”制度在地方和实践中初步建立起来。

　　现行2018年修订的食品安全法再次明确了食品安全领域的内部“吹哨人”制度，该规定与2015年的规定相差不大，“吹哨人”制度进一步建立和完善。

　　去年12月1日正式施行的食品安全法实施条例指出，国家实行食品安全违法行为举报奖励制度，对查证属实的举报，给予举报人奖励。举报人举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的，应当加大奖励力度。有关部门应当对举报人的信息予以保护，保护举报人的合法权益。该条规定进一步扩大了奖励的范围和程度，明确“吹哨人”制度包含奖励制度和保护制度两个层面，同时将保护制度扩展到个人信息保护、人身保护、就业保护三个方面。

　　从上述立法变革看，“吹哨人”制度在我国的发展较为缓慢，保护制度规定得较为笼统，缺乏细化的、可执行的法律保护措施，特别是法条中的“依照有关法律的规定承担责任”在实践中很难操作，很容易造成因存在法律责任的空白而导致“吹哨人”的利益得不到保护，“吹哨人”有后顾之忧而不敢“吹哨”，最终“吹哨人”制度成为一纸空文。

　　此外，“吹哨人”制度也面临现实困境。“吹哨人”制度在理论构建中非常完美，但是在实际运行过程中却困难重重。一方面，由于我国传统观念对举报者持否定意见，以及举报或多或少会涉及职场生存环境和质量的改变，大多数内部人员会有多重压力和心理负担，选择“不做出头鸟”而不是勇敢“吹哨”。另一方面，由于对吹哨人的奖励和保护措施不到位，难以解决其后顾之忧。

如何完善“吹哨人”制度

　　一是完善“吹哨人”举报制度。完善“吹哨人”举报的基本制度，需要明确举报的范围、受理举报的主体、举报的途径和程序等各个方面。“吹哨人”虽然大多数情况下指的是生产经营者的内部员工，但不宜将其限定在此狭窄的范围内，笔者认为，可以借鉴公司法中“内幕信息知情人”的范围，对其做扩大解释，包括员工的亲友、交易相对方、关联公司员工等。目前我国政府监管部门的举报平台多为电话、短信、投诉信箱、邮件、现场举报等较为传统的方式，对于暴露举报人的信息有一定的风险，笔者认为，在保留传统举报平台和方式的基础上可以建立网络举报平台，包括微信公众号、小程序、网页等平台，以科技手段保障举报者信息的安全和举报事项的行政审查和处理。此外，对于“吹哨人”举报的审查，不过分探究其主观目的或举报动机，针对举报内容的真实性与否，只要举报内容是真实的，就必然会有利于社会大众。

　　二是完善“吹哨人”奖励制度。完善“吹哨人”奖励制度，需要明确奖励标准、奖金数额、领取奖金的程序等各个方面。在确定奖金数额时，要根据具体情况综合考虑举报行为的社会效益、举报信息的价值、举报人的合理支出、执法难易程度等多个因素，既要符合市场规律，也要保证“吹哨人”得到有效激励。关于奖金的领取，现行领取方式更关注防止奖金的冒领，常常要求奖金领取人携带身份证件前往行政部门当场领取奖金。事实上，这与“吹哨人”的保护制度是矛盾的，很有可能造成举报者个人信息的泄露，从而威胁其人身安全、财产安全。笔者认为，改革现行的奖金领取方式，可以秘密通知不同于行政部门的领取地点或者通过在线核验身份信息并在线发放奖金的方式来实现。

　　三是完善“吹哨人”保护制度。对“吹哨人”的保护应当贯穿举报中、举报后两个阶段，既要包括保护范围部分也要包括法律责任追究部分。对“吹哨人”的保护内容包括人身安全、个人信息安全和就业保护三个方面。政府机构应当保障举报人及其家属的人身安全、信息安全，如有必要可请求公安部门的协助和心理专家的介入。此外，就业保护是保护制度的重中之重，政府要确保举报者就业无歧视，保障其劳动权益和就业权力。对于企业违法规定无故解聘、不正当处分或其他打击报复的方式，应当苛以明确的责任追究，明确违反法律规定的法律后果，对违法者严格处罚，可以视情况要求承担民事责任、行政责任甚至是刑事责任。

　　“吹哨人”制度的核心在于保护“吹哨人”的合法权益，既要给予其一定的经济奖励，也要保障其能够得到合理有效的人身、个人信息、就业保护，并提供给举报者合理的救济措施。完善我国“吹哨人”制度，需要从举报制度、奖励制度、保护制度三个方面着手，从而促进社会共治，保障食品安全。